Analyse begrotingsrechtmatigheid

Kader
De accountant geeft sinds het dienstjaar 2004 niet alleen een oordeel over het getrouw beeld van de jaarrekening maar ook over de financiële rechtmatigheid (Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden). Bij de financiële rechtmatigheid gaat het onder andere om de begrotingsrechtmatigheid: handelen we binnen de begroting zoals de gemeenteraad die heeft vastgesteld? Daarbij wordt niet alleen gekeken of de werkelijke lasten hoger zijn dan begroot, maar ook of de lasten aan het juiste begrotingsjaar en aan het juiste programma zijn toegerekend.

In de Kadernota rechtmatigheid is bepaald dat het overschrijden van de begroting (op programmaniveau) en van investeringen altijd onrechtmatig is, maar niet in alle gevallen hoeft te worden meegewogen in het accountantsoordeel. Dit laatste is het geval als:
• kostenoverschrijdingen worden gecompenseerd door direct gerelateerde opbrengsten;
• kostenoverschrijdingen passen binnen het beleid;
• kostenoverschrijdingen het gevolg zijn van openeinderegelingen.

Met de controle op de juiste toepassing van het begrotingscriterium wordt getoetst of het budgetrecht van de gemeenteraad is gerespecteerd. De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald (artikel 189, 190 en 191 van de Gemeentewet) en zijn door de gemeenteraad nader ingevuld en geconcretiseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting, via de verordening ex artikel 212 van de Gemeentewet (Financiële verordening) en het controleprotocol 2014-2017.

In artikel 5, lid 5 en 6 van de 'Financiële verordening 2015' van de gemeente Best, is bepaald dat het college zonder voorafgaande autorisatie door de gemeenteraad verplichtingen aan kan gaan voor incidentele lasten van maximaal € 100.000 en maximaal € 50.000 bij structurele exploitatielasten.

In het 'Controleprotocol voor de accountantscontrole op de jaarrekeningen 2014 tot en met 2017 gemeente Best', vastgesteld door de gemeenteraad op 15 december 2014 en ook door de gemeenteraad op 19 oktober 2015 ongewijzigd van toepassing verklaard voor boekjaar 2015, is onder artikel 2.1 met betrekking tot het begrotingscriterium het volgende opgenomen:

De begrotingsoverschrijdingen van de lasten worden door de accountant nietgekwalificeerd als onrechtmatig (ondanks de formele onrechtmatigheid) en hebben dus geen invloed op het rechtmatigheidsoordeel van de accountant, indien er sprake is van:
1. Begrotingsoverschrijdingen van producten, die worden beoordeeld op programmaniveau.
Wanneer de begroting op programmaniveau geautoriseerd is, hebben overschrijdingen op productniveau geen gevolgen voor het oordeel van de accountant. Op het niveau van de productenraming kunnen dan door het college een soort neutrale begrotingsbijstellingen worden vastgesteld.
2. Begrotingsoverschrijdingen, die kleiner zijn dan € 50.000 of kleiner dan 3% van een programma van de begroting (= hoofdstuk) met een lastentotaal kleiner dan € 1.667.000.
3. Begrotingsoverschrijdingen als gevolg van autonome ontwikkelingen.
4. Begrotingsoverschrijdingen als gevolg van verplichte uitgaven.
Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan overschrijdingen van uitkeringen door toename van het aantal uitkeringsgerechtigden.
5. Begrotingsoverschrijdingen als gevolg van calamiteiten.
Onder het begrip calamiteiten wordt verstaan: een extreme situatie met directe of indirecte gevolgen voor de gemeente Best. Voorbeelden zijn natuurrampen, oorlogsdreiging, branden, ernstige verkeersongelukken met gevaarlijke stoffen, treinongelukken enzovoort.
6. Begrotingsoverschrijdingen als gevolg van volledig onvoorziene situaties.
Onder het begrip volledig onvoorziene situaties worden voorvallen verstaan, die niet in de begroting zijn opgenomen en redelijkerwijs ook niet opgenomen hadden kunnen worden.
7. Begrotingsoverschrijdingen als gevolg van openeinderegelingen.
8. Begrotingsoverschrijdingen waarbij de hogere kosten gedekt worden door hogere opbrengsten en waarbij tussen kosten en opbrengsten een direct verband bestaat.
9. Begrotingsoverschrijdingen, die zijn goedgekeurd door de raad tussen 1 januari 2016 en de datum van vaststelling van de jaarrekening 2015.

Alle andere begrotingsoverschrijdingen van de lasten zijn onrechtmatig en hebben dus invloed op het rechtmatigheidsoordeel van de accountant.
Een duidelijke toelichting op eventuele begrotingsoverschrijdingen in de jaarrekening is van groot belang om het onderscheid in de kwalificatie rechtmatig en onrechtmatig handelen op basis van het begrotingscriterium en de invloed op het rechtmatigheidsoordeel van de accountant helder te krijgen.

Analyse 2015
Hierna schenken we aandacht aan de begrotingsrechtmatigheid bij de programma's (resultaatgebieden) en daarna aan de rechtmatigheid bij investeringen.

Programma's
In de volgende tabel is een overzicht opgenomen van de programma's waarbij de werkelijke kosten hoger zijn dan de geraamde kosten.

1.1 Bestuur
De overschrijding binnen dit resultaatgebied wordt veroorzaakt door een noodzakelijke storting in de voorziening 'uitkeringsverplichtingen voormalig personeel'. Deze voorziening moet gevormd worden voor wachtgelden van wethouders. Uit de actuariële berekeningen van de (gewezen) wethouders blijkt dat de voorziening aangevuld moet worden met een bedrag van € 520.000. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt doordat de rekenrente is aangepast.

5.1 Jeugd en Onderwijs

De overschrijding in dit resultaatgebied wordt met name veroorzaakt door een boekverlies op de schoolwoning Wildheuvel 2 van € 301.000. De gemeenteraad heeft op 25 januari 2016 besloten om bij verkoop van gemeentelijk eigendom Wildheuvel 2 het verlies op de boekwaarde van € 301.000 te dekken uit de vrije algemene reserve door vaststelling van de bij dit besluit horende 3e begrotingswijziging 2016.

Als gevolg van deze voorgenomen verkoop met verlies is er sprake van een bijzondere waardevermindering. Dit actief moet daarom op de balansdatum worden gewaardeerd tegen deze lagere marktwaarde. Met andere woorden, het verlies van € 301.000 moet al genomen worden in 2015.

Voorts is er sprake van overschrijdingen van de uitgaven met betrekking tot de nieuwe middelen voor het sociaal domein, onderdeel jeugd. Hierbij is er sprake van een zogenaamde openeinderegeling.

11.1 Financiering en algemene dekkingsmiddelen
De overschrijding binnen dit resultaatgebied wordt veroorzaakt door een noodzakelijk aanpassing van de boekwaarde van de activa. In het kader van het project 'Professionalisering beheer gemeentelijk vastgoed' is er een controle uitgevoerd op de activa van onze gemeente. Uit dit onderzoek blijkt dat in totaal een bedrag van € 743.000 aan activa niet meer in bezit is van onze gemeente. Dit betekent dat deze activa gecorrigeerd moet worden. Hier staat een dekkingsreserve tegenover van € 465.000 die vrijvalt. Per saldo heeft dit een nadelig effect op het resultaat van € 278.000.

Investeringen
Het beeld van de investeringskredieten is als volgt:

Dit betekent dat er eind 2015 op het gebied van investeringen onderhanden werk is voor een bedrag van ongeveer € 4 miljoen.
Uit het overzicht investeringskredieten per 31 december 2015 blijkt dat er in het kader van rechtmatigheid geen sprake is geweest van grote overschrijdingen. Alle overschrijdingen zijn kleiner dan € 25.000.

Conclusie
Uit de toelichtingen blijkt dat er geen sprake is van onrechtmatige begrotingsoverschrijdingen.